第一章 现状与形势
第一节 “十二五”防灾减灾工作主要成效“十二五”时期,我省自然灾害多发频发,大灾突发连发。2013年“4·20”芦山强烈地震、2014年“11·22”康定地震、2011年“9·18”特大暴雨、2013年“7·10”特大山洪泥石流等重特大自然灾害,给灾区经济社会发展造成严重影响、人民群众生命财产造成重大损失。面对复杂的防灾减灾形势及重大挑战,在省委、省政府坚强领导下,全省各级各有关部门(单位)密切配合,高效有序开展抗灾救灾工作,努力加强防灾减灾能力建设,防灾减灾工作取得了显著成效。
———防灾减灾管理体制和协调机制不断健全,省减灾委员会(以下简称“省减灾委”)作用有效发挥。政府统一领导、部门分工负责、社会共同参与、属地管理为主的防灾减灾管理体制和协调机制逐步完善,工作合力显著增强。救灾准备、应急指挥、抢险救援、医疗救护、灾后重建、灾害救助、军地联动等机制进一步健全。省减灾委员会认真贯彻省委省政府有关防灾减灾决策部署,省减灾委各成员单位积极履行部门工作职责,民政部门充分发挥省减灾委办公室的参谋助手作用,指导协调开展防灾减灾工作。
———自然灾害监测预警体系不断完善,应急信息预警预报网络初步形成。山洪地质灾害、气象灾害、地震监测、生物病虫害、森林(草原)火灾等预警预报、信息发布和共享机制不断完善,预警预报网络体系基本建成。建立了灾害预警信息发布传播机制、绿色通道和气象服务直通式数据库,气象预警信息社会单元覆盖率已达78.5%。建立了地质灾害群测群防专职监测体系,将地质灾害隐患点的防灾责任落实到县、乡级政府具体责任人,建立健全岗位责任制,签订地质灾害防治责任书,并向社会公布。54800余名信息员(群测群防责任人、民政灾害信息员、林火监测员等)覆盖全省100%的行政村,灾害预警信息直达乡村干部。
———重点工程建设项目不断增加,灾害防御功能得到加强。以高速公路建设、普通国省干线公路提档升级和农村公路通达通畅以及干线航道建设等为支撑,构建了通向灾区的快速救灾救援通道。地质灾害综合防治、防洪抗旱、气象灾害防御、地震安全、综合防灾减灾等多项重大工程项目不断增加,防灾抗灾救灾基础设施不断夯实。投入地质灾害防治专项资金86.7亿元,对2928处地质灾害隐患点进行了工程治理和排危除险,有效保障了危险区人员生命和财产安全。实施了569个重点地区中小河流治理项目,1887座小型病险水库除险加固项目已经全部完工。以中央救灾物资成都储备库为中心、市(州)物资储备库为骨干、县(市、区)物资储备库为基础、灾害多发乡镇和边远村落建立的救灾物资储备点为补充的救灾物资储备体系构建完成,20个市(州)级救灾物资储备库、140余个县级救灾物资储备库和1000个自然灾害多发乡镇和边远村落救灾物资储备点及2855处地质灾害应急避险场所陆续投入使用。
———防灾减灾人才和专业队伍不断壮大,科技支撑平台基本形成。全面推进防灾减灾人才战略,防灾减灾专业人才队伍结构不断优化,以防灾减灾管理和专业人才队伍为骨干力量、以各类灾害应急救援队伍为突击力量、以防灾减灾社会工作者和志愿者队伍为辅助力量的应急救援工作体系框架初步形成。省减灾委成立了专家委员会,为全省防灾减灾提供决策指导。整合省测绘地理信息局、国家测绘地理信息局第三制图院和省减灾中心等部门技术资源,编制完成了全省自然灾害风险图集。灾害监测预警、风险评估、应急处置技术水平不断提高,无线通信、应急广播、卫星应用、“互联网+”、物联网、大数据等现代化高新技术及设备装备在应对重特大自然灾害中发挥了重要作用。
———防灾减灾宣传教育不断深入,公众防灾减灾意识不断提高。各地各部门以“防灾减灾日”和“国际减灾日”为平台,深入扎实地开展形式多样、丰富多彩的宣传活动和防灾减灾应急演练活动。通过宣传教育和演练,公众防灾减灾意识、临灾避险和自救互救等能力进一步增强,重特大自然灾害应对能力大幅提升。大力推进防震减灾示范县、综合减灾示范社区、防震减灾科普示范学校等创建活动,夯实了防灾减灾救灾工作基础。
第二节 “十三五”防灾减灾工作面临的形势
2016年至2020年,是全面建成小康社会的决胜阶段。随着经济社会持续快速发展和资源消耗不断增加,城市(镇)化进程的快速推进,人类工程经济活动不断加速,以及“5·12”汶川特大地震和“4·20”芦山强烈地震及气候变化所带来的持续深远不利影响,环境压力不断增大,全省地质、水旱及气象等灾害易发、多发、频发的趋势将继续存在,防灾减灾形势依然严峻,防灾减灾工作面临新的更大挑战。
———生态环境脆弱,新的灾害风险增大。四川地处西南山区,地质地貌复杂,气候多变,原生环境脆弱,地质、气象、洪涝、干旱及地震等自然灾害多发,是全国自然灾害最重的省份之一,加之极端强降雨过程及地震灾害导致崩塌、滑坡及山洪泥石流等次生灾害高发频发,灾情重、损失大。川西高原、川西南山区和盆周山区极端气候天气频繁,发生重特大森林火灾、森林病虫害和外来生物入侵风险加大。
———防灾减灾基础依然薄弱,科技在防灾减灾中的支撑作用尚需加强。各级政府尤其是基层防灾减灾救灾能力基础底子薄,灾害监测预警、工程防御、应急装备等综合防灾减灾能力建设存在短板,现有救灾技术手段相对落后,重救灾、轻减灾的倾向仍不同程度地存在。防灾减灾领域科学研究和技术开发能力不足,跨学科跨领域的综合研究欠缺,科技投入的系统性和持续性仍需加强,现代化专业监测预警技术应用有待大力提升。防灾减灾专业化应急救援队伍结构需要优化,资源共享程度有待提高。
———城市高风险、农村设防低的状况尚未根本改变,公众防灾减灾意识与能力仍存较大差距。受历史和自然条件所限,全省部分城镇多数人口仍分布在自然灾害严重的地区,市政基础设施承载力超负荷,部分建筑达不到设防标准,城市防灾减灾重要性日益凸显。广大农村,尤其是盆周山区,经济社会发展仍相对滞后,农村主要劳动力外出务工,农村建筑质量标准普遍不高,抵御灾害的能力仍显薄弱,不少农村人口因灾致贫或因灾返贫、重复受灾等问题突出。城乡社区减灾工作模式尚需进一步探索和完善,防灾减灾宣传教育长效机制尚需进一步健全。社会公众防灾减灾意识尚需提高,避灾、自救互救的知识和技能仍显不足。
“十三五”时期是四川防灾减灾工作机遇和挑战并存的重要战略时期。面对严峻形势,必须进一步增强做好综合防灾减灾工作的责任感和使命感,以更高的标准、更严的要求、更实的措施、更大的力度,立足经济和社会发展全局,统筹规划综合防灾减灾事业,加速推进综合防灾减灾能力建设,全面构建综合防灾减灾体系,切实保障人民群众生命财产安全。
第二章 指导思想、基本原则和规划目标
全面贯彻党中央国务院和省委省政府全面建成小康社会决策部署和“四个全面”战略布局,遵循“创新、协调、绿色、开放、共享”的发展理念,坚持以防为主、防抗救相结合,坚持常态减灾和非常态救灾相统一,努力实现从注重灾后救助向注重灾前预防转变,从应对单一灾种向综合减灾转变,从减少灾害损失向降低灾害风险转变,依靠科技进步,依法防灾减灾,努力提升自然灾害应急救助能力,切实全面提升四川抵御自然灾害的综合防范能力。
第二节 基本原则
以人为本,协调发展。坚持以人为本,尊重自然规律,以保护人民群众生命财产安全为防灾减灾的根本,以保障受灾群众的基本生活为防灾减灾工作的出发点和落脚点,遵循自然规律、经济规律、社会规律,通过降低灾害风险促进经济社会持续发展。预防为主,综合减灾。以科学评估为依据,以项目为依托,以科技为支撑,以能力建设为保障,加强调查评价、群防群测、监测预警、工程防治、宣传教育、科技推广等综合防范,坚持防灾、减灾和救灾相结合,协同推进自然灾害防治管理各个环节的工作。依法应对,科学减灾。坚持法制思维,严格在法律框架内开展工作,依法依规开展防灾减灾工作,有效提高防灾减灾工作的科技支撑能力和水平。
政府主导,社会参与。坚持政府主导、部门联动、社会参与。坚持各级政府在防灾减灾工作中的主导地位,加强各部门之间的协同配合,积极动员组织社会各界力量参与防灾减灾。
分级负责,属地管理。坚持省级统筹指导、市县就近指挥的分级负责原则,明确属地管理责任,强化各级政府在防灾减灾救灾工作中的主体责任。
统筹兼顾,突出重点。全面统筹经济社会发展总体规划与区域战略布局,突出综合防灾减灾重点,逐步推进,努力实现经济社会协调发展与防灾减灾的有机统一。
第三节 规划目标
进一步健全综合防灾减灾救灾体系,全面提升全社会抵御自然灾害的综合防范能力,最大限度减轻灾害损失,降低灾害风险,为全面建成小康社会提供坚实保障。
———防灾减灾救灾综合协调机制进一步健全。将防灾减灾工作纳入各级国民经济和社会发展规划,并在资源开发、能源供应、产业项目、生态建设与环境保护、城乡建设和扶贫开发等规划中体现防灾减灾的要求。力争年均每百万人口因灾死亡率控制在1.3以内,年均因灾直接经济损失占地区生产总值的比例控制在1.3%以内。全省森林(草原)火灾损失率控制在1‰以内,林业有害生物无公害综合防治面积2500万亩次以上,林业有害生物成灾控制率在3‰以内。
———进一步提升综合防灾减灾能力。建设综合防灾减灾救灾大数据体系,重点推进遥感技术的深层应用及灾损评估体系建设,提高自然灾害监测预警、统计核查和信息共享及服务能力。调查重点区域自然灾害风险隐患,编制灾害频发易发区县级以上行政单元自然灾害风险图。建成省、市、县、乡四级救灾物资储备及管理体系,确保自然灾害发生12小时之内,受灾人员基本生活得到初步救助。积极开展自然灾害政策性农房保险,提高参保率。
———建设动态备灾地理信息数据库和城市地下管线隐患点数据库,开展高精度地质灾害防治专用图测制与更新,丰富防灾减灾地理信息资源,进一步提升应急测绘保障能力。
———建成适应需求、结构完善、功能先进、保障有力的气象现代化体系。气象灾害风险管理水平、气象灾害预警信息发布能力和人工影响天气作业能力明显提高,应急预警信息发布手段和机制更加健全。
———基本具备抗御6.0级左右地震、相当于各地区地震基本烈度的综合能力,现代防震减灾治理体系基本形成,公共服务能力全面提高,地震监测预报、震害防御、应急救援体系效能显著,全民防震减灾素质不断提升。完善工程与非工程措施相结合的防治体系,进一步提升洪涝干旱、地质灾害、森林(草原)火灾及林业有害生物应对能力。新建、改建、扩建的所有建设工程均应达到国家防灾减灾标准规定的要求。
———大力发展应急(安全)产业,建立高危行业、重点领域的防灾减灾装备和应急救援器材配备标准,开展安全技术与安全产品使用的宣传与演示推广,培育应急产业市场,促进安全监控、安全避险、灾害防控、应急救援等技术产品和服务的快速发展。
———各级各类防灾减灾人才队伍规模不断扩大,人才结构更加合理,应急抢险救援能力得到稳步提升。每个自然村至少1名灾害信息员。加大国家综合减灾示范社区建设。加强防灾减灾宣传教育,全民防灾减灾意识明显增强,防灾减灾知识普及率进一步提高。
第三章 主要任务
推进防灾减灾救灾体制改革,坚持“统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地为主”原则,完善地方层面的自然灾害管理体制,明确各级政府的主体责任,加强各级减灾委员会及其办公室的统筹协调职能,强化成员单位之间的协调联动,力争到2020年形成统一指挥、综合协调、权责明确的管理体制,形成资源统筹、信息共享、协同联动的运行机制。
第二节 加强监测预警与风险管理能力建设
加强自然灾害监测站网和基础设施建设,提高自然灾害早期识别和立体监测能力。加强自然灾害早期预警、城市内涝风险预警、风险信息共享与发布,整合全省通信、互联网、广播电视等信息系统基础资源,建设多平台、多通道、多终端的应急预警信息发布体系,提高应急预警信息的采集、分析、处理、传输、发布的准确性、时效性和公众覆盖率。开展自然灾害风险与减灾能力调查,不断更新全省自然灾害风险图集。健全灾害风险管理的标准、规范、评价指标体系和技术体系,提升城乡综合防灾减灾能力。加强灾害综合研究,建立灾害风险综合评价制度,面向重大工程、重点区域(城镇)开发等开展自然灾害综合风险评价工作。
第三节 加强防御工程建设
严格落实第五代《中国地震动参数区划图》(GB19306—2015)和新修订的《建筑抗震设计规范》,把抗震设防贯穿于工程选址、规划、勘察、设计、施工图审查、施工、监理、验收、使用、管理的全过程。加强气象灾害防御、地质灾害治理、防汛抗旱、避让搬迁安置、城市防洪排涝、森林火灾(草原)火灾高危区(高风险区)综合治理等防御工程建设,严格基本建设程序,落实建设工程防灾减灾设防标准,提高城乡建(构)筑物和生命线工程的灾害防御能力和重特大自然灾害的工程防御能力。推动城乡公共基础设施安全加固工程,加强包括应急避难(险)场所在内的基层防灾减灾基础设施规划建设。加强城市和重点工程活断层探测。加大农村危房改造力度,提升农村住房设防水平和承灾能力。林业有害生物无公害综合防治面积完成目标任务,林业有害生物现代化监测防控水平逐步提高。
第四节 加快应急(安全)产业发展
加强安全专用技术和产品开发与服务模式创新,整合应急救援科技优势资源,建立完善以企业为主体、以市场为导向、政产学研用相结合的应急产业技术创新体系,提高应急产业创新能力。重点推动应急产业企业在监测预警、预防防护、救援处置、应急服务等防灾救灾领域进行产品创新与升级发展,在地震预警、去污机器人、石油储存及危险品安全防护系统、多种作业环境的专用救援挖掘机、救援保护装置系统、移动起重设备等技术方面提高标准和加速创新。推进同类装备通用化、标准化、系列化,逐步建立完善减灾救灾产品安全技术标准。
第五节 加强综合减灾能力建设
开展灾害风险与减灾能力调查与评估,探索建立多灾种、多层次评估模型,开发分别适用于农村和城市社区、城镇、都市群等不同层次、不同灾种的风险预测和灾害损失快速评估指标体系,形成综合减灾救灾能力建设评估模型体系。丰富信息获取手段,提高信息处理与分析水平,进一步提高防灾减灾信息管理水平,丰富地理信息资源,建设动态备灾地理信息数据库和城市地下管线隐患点数据库,开展高精度地质灾害防治专用图测制与更新,构建综合减灾救灾大数据体系,推进遥感技术的深层应用,建立自然灾害风险与损失评估业务系统。
加强基层救灾应急装备建设,重点配备应急通讯保障设备和高精度灾情信息获取装备。完善救灾物资储备库,统筹建设乡、村救灾物资储备点,建成省、市、县、乡四级协调联动救灾物资信息管理平台,提升物资储备的信息化管理水平,加强应急处置和救灾保障能力建设。推进“综合减灾示范社区”创建活动,加强防灾减灾社会动员能力建设。
建立规范合理的灾害风险转移分担机制,探索建立巨灾保险制度,推进保险业参与防灾减灾救灾事业,大力推广自然灾害政策性农房保险,提高参保率。
第六节 加强人才队伍建设
全面推进防灾减灾人才战略实施,扩充队伍总量,优化队伍结构,完善队伍管理,提高队伍素质,形成以防灾减灾管理和专业人才队伍为骨干力量、以各类灾害应急救援队伍为突击力量、以防灾减灾社会工作者和志愿者队伍为辅助力量的防灾减灾人才队伍。加强防灾减灾科学研究、产品研发、救灾抢险等专业人才培养,注重专业技术人才和急需紧缺型人才培养。加强减灾委专家库建设与管理,充分发挥专家在防灾减灾救灾工作中的参谋咨询作用。鼓励发展社会组织抢险救灾队伍,推进防灾减灾社会工作人才队伍建设。加强基层灾害监测员、信息员队伍建设,确保每个灾害隐患点有1名监测员,每个城乡基层社区至少1名灾害信息员。
第七节 加强防灾减灾宣传文化建设
加强防灾减灾宣传教育,强化各级政府的防灾减灾责任意识,推进防灾减灾文化建设,充分发挥专家智力支撑优势,大力开展面向全社会的灾害防治宣传培训,搭建防灾减灾文化公共宣传教育网络平台。创新宣传教育形式,充分发挥省级防灾减灾教育馆功能,为公众免费提供体验式、参与式的防灾减灾知识文化服务,推进大中小学生防灾减灾科普教育,组织开展应急疏散和自救互救演练,增强公众防灾减灾意识,提高自救互救技能,提升灾害防范应对能力。
重视合作交流机构和平台的健康发展,充分发挥地区优势,加强与周边地区及国内其他区域的交流合作,积极参与国际防灾减灾救灾领域交流合作,推动我省自然灾害综合防灾减灾救灾能力的提升。
第四章 重大工程建设
全面推进以地质灾害调查评价、监测预警、防治以及应急体系建设为主要内容的地质灾害综合防治体系建设,大力提升各级政府地质灾害综合防治能力。
第二节 防汛抗旱
健全防汛抗旱指挥调度体系,进一步加强防洪排涝设施建设,提升主要江河和重点中小河流重要河段的防洪能力,继续推进防洪控制性水库工程建设,实施病险水库(水闸)除险加固,完善工程措施与非工程措施相结合的山洪灾害综合防御体系,增强重点区域和城乡抗旱能力,有效减轻全省洪旱灾害造成的人员伤亡和直接经济损失。
第三节 气象灾害防御
完善灾害性天气监测站网建设和重点地区气象灾害防御工程建设,加强气象灾害风险管理体系、气象灾害预警信息发布能力和人工影响天气作业能力建设,强化气候变化预估和机理研究,提高气象灾害预报预警水平与应对能力和气候变化适应能力。
第四节 防震减灾
完善地震监测台网布设,提升信息收集与处理能力,提高地震监测预警水平与应急救援能力,重点提升以地震烈度速报与预警、地震监测预报、城镇地震灾害风险防御、地震应急救援响应与处置等为主的防震减灾综合能力。
第五节 测绘保障
提升应急测绘保障能力,加强应急测绘保障,开展备灾地理信息数据库和城市地下管线隐患点数据库建设,实施灾区现场影像获取等应急测绘,开展灾情监测和空间分析,推进测绘地理信息新技术在防灾减灾救灾中的深度应用,为常态化减灾和灾害应急准备、响应、处置和紧急救援等提供测绘保障服务。
第六节 应急(安全)产业
培育发展一批具有应急生产先进技术和装备的优势特色企业,打造国内外知名的应急救援与防灾减灾产品品牌。扶持从事个人安全防护与救灾产品开发和生产的中小型企业,鼓励先进、高效、实用的安全产品和装备技术研发并实现应用。推进安全技术转化平台建设。
第七节 林业灾害防控
强化森林(草原)防火基础设施建设和综合治理,建立健全火灾应急处置机制,推进预警响应规范化、火源管理法制化、火灾扑救科学化、队伍建设专业化、装备建设机械化、基础工作信息化。支持武警森林部队建设。加快林业有害生物监测预警、检疫御灾和防治减灾体系建设,大力推行森林健康、工程治理、无公害防治等治理措施,加强松材线虫病、蜀柏毒蛾、林业鼠害等主要林业有害生物综合治理。
第八节 综合减灾救灾
推进综合减灾救灾大数据体系建设,开展自然灾害风险与损失评估。加强遥感技术在减灾救灾领域的应用能力建设,完善综合减灾救灾应急指挥体系功能,提升基层减灾救灾信息化水平,增强技术保障与信息服务能力。实现救灾物资储备库市县全覆盖,灾害多发乡镇和边远村(社区)全面建立救灾物资储备点,提升救灾物资管理的信息化、规范化水平。加大应急避难场所建设,提高各级政府防灾减灾应急处理能力和公共服务水平。强化防灾减灾宣传教育培训与演练,提升公众识灾避险与自救互救能力。
第五章 保障措施
本规划的实施由各级减灾委员会统筹协调,加强省、市、县及成员单位之间的协调与联动。各市(州)、县(市、区)要建立分工协作机制,进一步明确职责分工,加强规划实施的组织领导,市(州)应结合实际组织编制防灾减灾专项实施规划,分解落实本规划提出的各项目标任务,切实组织落实好项目建设资金、项目审批、用地预审、环境影响评价等相关工作,规范有序推进。省直相关部门要加强指导、组织、协调以及监督、评估规划实施情况,确保规划目标的全面顺利实现。
第二节 加强资金保障
建立健全分级负担的投入机制,积极争取中央财政支持。拓宽资金投入渠道,广泛吸引各类社会资金投入,形成多渠道、多层次、多元化的投入保障机制。加大防灾减灾基础设施建设、重大工程建设、基础减灾救灾能力提升、科普宣传和教育培训经费投入。省级财政加大对革命老区、贫困地区的支持力度。
第三节 加强评估监督
省减灾委要组织相关部门完善规划实施跟踪评估和统计制度,加强规划实施的跟踪分析和监督检查,组织开展规划实施中期和末期评估、统计,分析检查规划实施效果,找出规划实施过程中存在的问题,提出解决问题的对策措施。发挥行政监察、统计、审计等部门对规划实施的监督作用,及时通报规划执行情况。加强规划实施的社会监督,开展规划宣传,及时公布实施规划的进展情况,营造全员共同参与和支持规划实施的社会氛围。